设计双层问责机制 促进国企改革发展

企业   来源: 经济参考报  责任编辑:百花残  2020-07-06 09:04:55
  中国国有企业的公司治理,不仅体现着管理科学的复杂与利益分配的多元,同时也与政治、行政、司法等多极权力有着密切的互动,更受到社会、制度、文化等日益变迁的长期浸染。对应于国企中的问责机制,则体现为党内责任、行政责任和经营投资责任的综合体。其中,党内责任与国有企业的连接点是“党员身份”,经营投资责任则是基于国有企业的企业特征而产生的属于现代企业经营决策领域的责任类型。
 
  国有企业的经营层成员、董事会成员,基本都具有领导干部和党员身份,这使得行政问责、党内问责的制度和实践越过政府与企业之间的“鸿沟”进入国有企业,并构成当前国有企业问责实践的正当性。同时,国有企业经营层成员也具有“企业家”和“国有资产经营者”这些市场化身份,使得经营投资责任成为国有企业独有的,区别于党内责任和行政责任的概念。
 
  国有企业问责机制的现状分析
 
  第一是党内责任。
 
  同党政机关一样,国有企业的党内问责制度起始于党风廉政建设责任制,完善于2016年6月印发的《中国共产党问责条例》。从《关于实行党风廉政建设责任制的规定》到《中国共产党问责条例》,可以认为党内问责制度正在向独立、规范的方向发展。
 
  第二是行政责任。
 
  2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。考虑到同时期国有企业改革“去行政化”的目标,《暂行规定》的问责事项范围更接近于行政问责,大部分事项是政府专属职权事项。《暂行规定》将问责对象范畴实际扩张至国有企业,形成了当前国有企业行政问责机制的基础制度。在国有企业中适用《暂行规定》,主要是为了解决党内问责无法全覆盖的问题,追责对象有个体也有集体,使用措施较为灵活。
 
  第三是经营投资责任。
 
  经营投资责任,是国有企业特有的责任类型,其问责制度具体体现在国务院国资委制定的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》(2008年发布,已废止)以及《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》(2018年发布)。新制度具有以下几个特点:首先是问责对象,制度中表述为“经营管理有关人员”,未使用“经营层”“领导班子”“领导班子成员”这样相对明确的概念,从而保留了在实际操作中扩大问责对象的可能;其次是问责主体,制度规定由国资委和中央企业按照出资关系和干部管理权限实施问责,这里的“出资关系”并非指向公司治理意义上的委托人对代理人的制衡干预权能,而是为了避免越级问责现象发生,是对“干部管理权限”这一科层制关系的确认和强化;再次是问责事由,包括管控方面责任、购销管理方面责任、工程承包建设方面责任、资金方面责任、产权转让责任、固定资产投资责任、投资并购方面责任、境外投资方面责任八类,除“管控方面责任”的表述接近“失职失责”,其余均强调“违规操作”,说明这一制度未严格区分“责任追究”(违反纪律、法律的过错行为导致,有直接因果关系)和“问责”(不履行或不正确履行职责导致,非直接因果关系)这两个概念,可以看作是两者的结合体;最后是问责程序,该制度设计了完整的问责工作程序,与此前的《中央企业资产损失责任追究暂行办法》相比,在可操作性方面有明显提升,不过在责任判断方面仍然依赖于对资产损失的认定结果。
 
  对当前国企问责机制决策机制的改进建议
 
  首先,从行政化治理向市场化治理方向转变。
 
  在行政化治理下,问责机制和决策机制互为因果。源自行政领域的问责机制缺乏足够的容错操作空间,与经营投资决策活动所遵循的风险-收益规律不匹配,导致经营层放弃个人决策并向集体决策靠拢来规避责任,使得决策纠错成本增加(无论是重新决策还是更换决策者,集体决策模式的成本都要高于个人决策模式),不利于公司治理水平和决策质量的提升。与此同时,行政化治理下的决策机制也导致了问责虚化和问责失灵。问责虚化体现在问责对象的符号化,即集体问责对参与决策的个体并没有实质性的影响;问责失灵体现在决策被外来行政权力干预,无法判断和划分责任。
 
  国有企业的市场化治理是一个渐进的过程,职业经理人的选聘和履职机制不会一夜之间成就,必须要有与之对应的决策机制和问责机制改革,使经营层在经营投资决策中权责一致,缓解国资监管部门、政府对经营权的过度控制以及对“国有资产流失”的过度焦虑,进一步推动国有企业公司治理从“行政化治理”向“市场化治理”转变。
 
  其次,赋予经营层独立决策的权力并对决策结果独立负责。
 
  整体来看,当前国有企业中源于行政领域的行政问责机制和党内问责机制相对健全,但经营投资问责机制还不够完善,相关标准的界定和判断还比较模糊。显然,经营投资责任制度是国有企业公司治理中的一个核心问题。如果国有资产保值增值这一要求目前不存在松动余地的话,那么经营层(职业经理人)应该拥有独立、完整和免受不合理干扰做出决策的完整权力。经营投资责任,是国有资产保值增值与风险-收益规律之间内在冲突的体现,这一责任制度的倾向性,决定了经营层决策效率和决策质量的底线,也影响着国有企业经营管理目标的实际取向。
 
  必须看到,党组织依然是国有企业公司治理的一个核心角色,同时也掌握着政治责任类问责的启动和运行权力,对于经营层(职业经理人)依然具有较强的控制和影响。如果经营层个体无法独立决策但依然须对决策承担责任,那么他们或者会避免做出决策,或者会将属于自身职责内的决策推卸给经营层这一集体角色。进一步地,经营层也有可能会将决策的权力和风险转移至党委会。依照“权责对等”的原则,只有经营层独立决策并对决策结果独立负责,问责机制才有可能真正得以运行。
 
  为此,应实现职业经理人选聘的市场化,拓宽职业经理人的选聘来源。不以国有企业工作背景或彩票平台APP工作经历作为硬性限制条件,避免职业经理人在决策时的过度自我审查。同时,在坚持党组织在公司治理中法定地位,坚持经营层决策重大事项必须经过党委会研究讨论前置程序的前提下,不要求经营层对提交党委会前置审议的决策事项做过度的自我审查,明确党委会的议事范围和决策权限,将经营层决策与党委会研究讨论区分开来,既保证党委会前置程序的质量和效率,也保证经营层决策的独立性,实现经营层(职业经理人)决策的权责一致,发挥经营层尤其是职业经理人的经营管理能力和改革创新能力。
 
  最后,设计分别面向领导干部身份和职业经理人的双层问责机制。
 
  在一部分潜在的被问责对象已经成为市场化选聘的职业经理人,不同于以往的“国有企业领导干部”时,原有的党内问责和行政问责机制是否还适用于国有企业治理?如果今后职业经理人与国有企业出资人、监管机构、董事会之间不再是上下级关系,而是平等或近似平等的关系,那么问责机制应该何去何从?提出上述问题的目的并非要推翻和清除问责机制,而是试图讨论在即将到来的市场化治理的大背景下,如何设计国有企业的经营层决策机制,完善现有的问责机制。
 
  当前,“以管资本为主”的国企改革正在推进,势必逐渐步入市场化治理时代。随着职业经理人制度的落地,原有负责经营工作的经营层成员团队将失去“领导干部身份”,新进入的经营层成员团队也极少可能具有“领导干部身份”。虽然原有的“身份”关系被“委托-代理”关系取代,但是经营层成员团队依然须对自身行使的经营国有企业这个“公共权力”承担责任,出现了“从身份到契约”的转变。“从身份到契约”的转变,并没有改变国有企业经营权的性质,也没有改变问责的实质,反而使经营权的边界更加清晰,易于控制和制衡。此时的国有企业管理实际上形成了一个双重委托:第一层委托,是国有资产所有者(人民)将国有资产的经营管理权力委托给政府行使,第二层是政府作为国有股东,通过董事会将公司化的国有资产委托给市场化选聘的职业经理人(经营层)来经营管理。
 
  基于前述分析,笔者建议:结合“以管资本为主”的国企改革方向以及职业经理人改革方案实施和监察机构全覆盖等变化特点,设计双层问责机制。由国资监管部门和组织人事部门、纪检监察部门等负责对真正具有“干部”身份的董事和其他经营层成员(如董事长、党委书记、纪委书记、工会主席等)实施党内责任问责和行政责任问责,由国有企业董事会依据“委托-代理”关系,对职业经理人(市场化聘任的经营层成员团队)实施经营投资责任问责。这样的安排,既可以回应当前依然存在的“国有企业双重治理结构”现象,又可以充分发挥经营投资问责机制的制衡效果。
 
  (本研究得到国家社科基金重大项目“国有企业监督制度改革与创新研究<17ZDA086>”资助。作者王峰,广州彩票平台APP集团股份有限公司;徐莉萍,中山大学管理学院教授;辛宇,中山大学管理学院教授、广东省“珠江学者”特聘教授、国家社科基金重大项目首席专家。)
 

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